Todos os atos editados pelos poderes do Estado estão sob vários controles, como aqueles formulados pelo Poder Judiciário, pelo Poder Legislativo, pelo Ministério Público e pelo Tribunal de Contas, sem qualquer espécie de exclusão.
Esta é a regra básica do Estado Democrático: a) o cidadão pode fazer tudo o que quiser, menos o que for proibido por lei e somente por lei; b) daí se extrai que toda autoridade pública está impedida de intervir na liberdade de uma pessoa, salvo quando estiver autorizada por lei e somente por lei.
Merece, portanto, ser registrado quais são os limites dos três poderes republicanos, no Brasil: o Poder Legislativo, o Judiciário e o Executivo.
O Poder Legislativo tem competência para criar e revogar leis; no âmbito federal tem poderes judicialiformes, podendo julgar o Presidente da República. Tem poderes ainda para administrar seus serviços internos editando, pois, atos administrativos.
Cabe ao Judiciário julgar os conflitos públicos e privados; tem ainda competência para promulgar norma frente a inexistência de determinada lei a ser aplicada na solução de um conflito posto sob seu exame. Tem poderes ainda para operar seus serviços internos editando, pois, atos administrativos.
O Executivo tem competência para governar os órgãos que lhe são atribuídos na esfera federal, estadual e municipal, editando, pois, atos administrativos. Tem ainda, no Brasil, competência legiferante apenas no âmbito federal: o governo federal está autorizado a promulgar normas legais, denominadas “medidas provisórias”.
Da breve explanação, extrai-se que todos os três poderes editam atos administrativos, revestidos da mesma forma, e sempre sob o controle do Judiciário. Ou seja, até mesmo os atos administrativos editados pelo próprio Judiciário podem e devem ser controlados por ele mesmo.
Variados são os caminhos para o controle judicial dos atos administrativos, na vigência do Estado Democrático de Direito. O ato administrativo, de qualquer espécie e de qualquer gênero pode e deve ser controlado pelos seguintes instrumentos: a) controle de norma de fundo; b) controle da norma de competência; c) controle da forma do ato; d) controle da existência ou inexistência de motivos; e) controle do desvio de finalidade.
O primeiro passo refere-se ao controle da norma de fundo que deve afirmar que existe lei autorizando a intervenção administrativa.
O segundo passo refere-se ao exame da competência do administrador que deve estar autorizado a editar o ato sob pena de nulidade do ato por vício de ilegalidade.
O terceiro passo refere-se ao controle da norma de forma por isso que o administrador ao editar o seu ato está submetido a obedecer a forma indicada pelo legislador.
O quarto passo refere-se à existência ou inexistência de motivos que autorizem o administrador editar o ato para que possa sacrificar interesses alheios.
O quinto passo refere-se ao “desvio de finalidade”. A lei que autoriza a edição do ato quase sempre indica qual é a finalidade que deve ser perseguida pelo administrador. Outras vezes a lei não indica a finalidade do ato.
Quando a lei atributiva de poder indica a finalidade do ato a ser satisfeita pelo administrador a sua decisão será válida somente se atingir o objeto definido pela norma atributiva de poder.
Quando, no entanto, o legislador não tenha indicado qualquer finalidade, cabe ao administrador buscar qualquer objetivo para o ato editado que terá valor jurídico desde que satisfaça o interesse público. Se estiver satisfazendo interesse particular, o ato será nulo de pleno direito.